Rüstungsbeschaffung in der Schweiz - Vier Optimierungsvorschläge

Die Probleme in der Rüstungsbeschaffung bestehen nicht erst seit der Gripen-Abstimmung im 2014 und der Bodluv-Kaufsistierung im 2016. Die Gründe dafür sind in verschiedenen Untersuchungsberichten seitens Bund in den letzten Jahren untersucht worden. Trotzdem kann bisher noch keine grössere Verbesserung festgestellt werden. Die Beschaffungssituation ist prekär aufgrund der notwendigen Grossbeschaffungen für die nächsten 20 Jahren. Viele grössere Systeme sind bald am Ende ihrer Nutzungsdauer angelangt und nach den letzten Misserfolgen bei der Beschaffung von Gripen und Bodluv zeichnet sich ein Ressourcenengpass ab.

Das vorliegende Diskussionspapier schlägt Anpassungen im Prozess vor, welche das Parlament früher und stärker in die Rüstungsplanung und -beschaffung involviert. Denn heute hat das Parlament zwar wenig Einflussmöglichkeit bei der Rüstungsplanung, aber es hat die Macht, die Beschaffung am Ende der Beschaffungsphase zu blockieren. Die Rüstungsplanung wird aktuell durch die Armeeplanung erarbeitet. Durch einen früheren Einbezug des Parlaments können das Verständnis des Beschaffungsvorhabens verbessert und frühzeitig mehrheitsunfähige Vorhaben (im Volk und Parlament) erkannt und diskutiert werden. Maxime soll nicht die Beschleunigung per se sein, sondern Effizienz mit grösstmöglicher Transparenz und sinnvollem Einbezug der Legislative. Ausserdem soll der Fokus verstärkt auf internationaler Kooperation liegen durch Massnahmen, welche die Attraktivität der Schweiz als Kooperationspartner erhöhen und die Ermittlung von Kooperationspartnern stärker institutionalisieren. Dies soll immer in Einklang mit der Neutralitätspolitik geschehen. Die internationale Kooperation und die systematische Prüfung aussenpolitischer Implikationen gewinnen aufgrund des Ressourcendrucks und der zu erwartenden Grossbeschaffungen im Ausland an Bedeutung.

Der erste Vorschlag empfiehlt den früheren Einbezug des Parlaments in der Fähigkeitsplanung.

  • Die Sicherheitspolitischen Kommissionen (SiK) sollen die Arbeiten und Entscheide der Armeeplanung bis zur Fähigkeitspriorisierung begleiten und Inputmöglichkeit erhalten.
  • Ein Beratungsgremium von Departementsvertretern (EDA, EDI, EFD, EJPD, UVEK, VBS, WBF) und unabhängigen Experten steht der SiK beratend zur Seite.
  • Das Parlament nimmt den aus der Fähigkeitspriorisierung abgeleiteten Masterplan (inkl. Kooperationsmöglichkeiten mit dem Ausland) nach Vorberatung der SiK zur Kenntnis.

Dieser frühe Einbezug und die Transparenz in der Fähigkeitsplanung schaffen Vertrauen, stärken das Verständnis seitens der Politik für vorliegende Fähigkeitslücken und notwendige Beschaffungen. Ausserdem werden mögliche Beschaffungskooperationen frühzeitig erkannt.

Die zweite Empfehlung baut auf dem vorhergehenden Vorschlag auf und orientiert sich an dem in Schweden und Dänemark praktizierten Modell des Defence Agreement. Dieses Modell sieht eine Anpassung der heutigen Rüstungsplanung und -beschaffung in der Schweiz vor.

  • Nach Kenntnisnahme der Fähigkeitspriorisierung und des Masterplans durch die SiK bzw. das Parlament sollen neu zu Beginn jeder Legislatur die Beschaffungen der nächsten sechs bis acht Jahren - ein sogenannter Verteidigungsdeal -  durch eine speziell eingesetzte Beschaffungskommission vorgeschlagen werden. Der Verteidigungsdeal soll u.a. auf dem Masterplan und dem Sicherheitspolitischen Bericht basieren.
  • Die Beschaffungskommission besteht aus einem Vertreter pro Parlamentspartei, Vertretern des EDA, EDI, EFD, EJPD, UVEK, VBS, WBF sowie unabhängigen Experten.
  • Der Vorschlag der Beschaffungskommission soll dann seitens Armeeplanung beurteilt und durch das Parlament in einem einfachen Bundesbeschluss genehmigt werden.
  • Das VBS implementiert dann die freigegebenen Beschaffungen fachlich und informiert das Parlament und die Beschaffungskommission punktuell respektive laufend über den Status.

Die Schweiz würde bei diesem Modell nicht nur die Beschaffung effizienter gestalten können, sondern würde aufgrund der mehrjährigen Beschaffungsfreigaben auch attraktiver für internationale Beschaffungskooperationen. Mit der Bildung einer Beschaffungskommission wäre eine breiter gestützte Vertretung der relevanten Stakeholder gewährleistet. Aufgrund der Zusammensetzung von Parlamentariern und Departementsvertretern kann die Kommission eine Entpolitisierung der Debatte bewirken. Die Genehmigung in Form eines einfachen Bundesbeschluss kann ebenfalls zur Entpolitisierung und Stabilität beitragen, da der Deal mit den Beschaffungen der nächsten sechs bis acht Jahre nicht dem Referendum untersteht. Die Beschaffung beruht auf die Zusammenarbeit und das Fachwissen der Departements- und Parteivertreter in der Beschaffungskommission.

Drittens soll die Schweiz verstärkt in Kooperation mit anderen Staaten - vorzugsweise Nachbarstaaten oder neutrale Staaten- Beschaffungen tätigen, insbesondere bei der Initialbeschaffung.

  • Über die europäische Verteidigungsagentur (EVA) sollen mögliche Beschaffungskooperationen ermittelt werden. Es soll geprüft werden, inwiefern die Schweizer Armeeplanung die Erarbeitung der Fähigkeitsplanung (Capability Development Plan) seitens EVA begleiten können.
  • Die Schweiz soll ebenfalls prüfen, inwiefern die VBS Armeeplanung die Arbeiten an der NATO Fähigkeitsplanung verfolgen können, um frühzeitig Kooperationsmöglichkeiten zu ermitteln.

Viertens soll die Schweiz bei der Instandhaltung von Rüstungsware vermehrt mit Partnerstaaten kooperieren. Die Kooperation senkt die Kosten durch Skaleneffekte und vertieft aussenpolitische Beziehungen, was dem Strategiegrundsatz „Kooperation, Selbstständigkeit und Engagement“ entsprechen würde.


Executive Summary - Français:

Les problèmes dans l’acquisition d’armement existaient déjà avant la votation sur le Gripen en 2014 et la suspension du projet DSA (Bodluv) en 2016. Les causes de ces problèmes ont été examinées dans différents rapports de la Confédération ces dernières années. Cependant, aucune amélioration sensible n’a pu être constatée à ce jour. En raison des acquisitions importantes nécessaires pour les vingt prochaines années, la situation est précaire dans ce domaine. Beaucoup de systèmes importants ont bientôt atteint la fin de leur durée de vie, et après les derniers échecs dans l’acquisition de Gripen et de Bodluv, un manque de ressources se profile à l’horizon.

Le présent document de travail propose des ajustements dans le processus, en impliquant le Parlement de manière précoce et renforcée dans la planification et l’acquisition d’armement. Bien que le Parlement ait aujourd’hui peu de possibilités d’influer sur la planification de l’armement, il a le pouvoir de bloquer l’achat à la fin de la phase d’acquisition. Actuellement, la planification de l’armement est gérée par la planification de l’armée. En impliquant le Parlement de manière précoce dans le processus, la compréhension du projet d’acquisition pourrait être améliorée et les projets non susceptibles de réunir une majorité (au sein du peuple et du Parlement) pourraient être identifiés et discutés à l’avance. Le principe ne doit pas être l’accélération en soi, mais l’efficacité avec la plus grande transparence possible ainsi que l’implication judicieuse du législatif. De plus, l’accent devrait être davantage mis sur la coopération internationale à travers des mesures qui rendent la Suisse plus attrayante en tant que partenaire de coopération et qui institutionnalisent plus fortement la détermination de ces partenaires. Ces mesures doivent toujours être prises conformément à la politique de neutralité. La coopération internationale et l’examen systématique des implications en matière de politique étrangère gagnent en importance en raison de la pression en termes de ressources et des acquisitions importantes prévues à l’étranger.

La première proposition recommande l’implication précoce du Parlement dans la planification des capacités.

  • Les Commissions de la politique de sécurité (CPS) doivent accompagner les travaux et les décisions de la planification de l’armée jusqu’à la hiérarchisation des capacités, et avoir la possibilité d’apporter des contributions.
  • Un organe consultatif composé de représentants des départements (DFAE, DFI, DFF, DFJP, DETEC, DDPS, DEFR) et d’experts indépendants conseille
    les CPS.
  • Le Parlement prend connaissance du plan général (y compris les possibilités de coopération avec l’étranger) découlant de la hiérarchisation des capacités, après consultation préalable des CPS.

Cette implication précoce et la transparence dans la planification des capacités inspirent la confiance et renforcent la compréhension du monde politique des lacunes existantes en matière de capacités et des acquisitions nécessaires. Toutes les coopérations possibles en matière d’acquisition sont ainsi également identifiées à l’avance.

La deuxième proposition est construite sur la précédente et est orientée sur le modèle de Defence Agreement en vigueur en Suède et au Danemark. Ce modèle prévoit une adaptation de la planification et de l’acquisition d’armement actuelles en Suisse.

  • Après la prise de connaissance de la hiérarchisation des capacités et du plan général par les CPS ou le Parlement, une Commission des acquisitions spécialement constituée à cet effet proposera les acquisitions pour les six à huit prochaines années (soit un « accord de défense ») au début de chaque nouvelle législature. L’accord de défense doit notamment se baser sur le plan général et le rapport de politique de sécurité.
  • La Commission des acquisitions est composée d’un représentant par parti parlementaire, de représentants des DFAE, DFI, DFF, DFJP, DETEC, DDPS et DEFR ainsi que d’experts indépendants.
  • La proposition de la Commission des acquisitions doit ensuite être évaluée par la planification de l’armée puis approuvée par le Parlement arrêté fédéral simple.
  • Le DDPS met ensuite en oeuvre les acquisitions approuvées sur le plan technique et informe ponctuellement le Parlement et la Commission des acquisitions sur l’état d’avancement.

Avec un tel modèle, la Suisse pourrait non seulement organiser les acquisitions de manière plus efficace, mais grâce à la validation des achats sur plusieurs années, elle serait aussi plus attrayante pour les coopérations internationales en matière d’acquisitions. La constitution d’une Commission des acquisitions garantirait une représentation plus large des parties prenantes clés. En raison de sa composition, parlementaires et représentants des Départements, la commission peut provoquer une dépolitisation du débat. L’approbation sous forme de arrêté fédéral simple peut également contribuer à la dépolitisation et la stabilité puisque l’accord d’achat pour les prochains six à huit ans n’est pas soumis à référendum. L’acquisition repose sur la collaboration et les connaissances spécialisées des représentants des départements et des partis au sein de la Commission des acquisitions.

Troisièmement, la Suisse devrait collaborer plus étroitement en matière d’acquisitions avec d’autres États, de préférence avec les États voisins ou des États neutres, surtout pour les acquisitions initiales.

  • Des coopérations d’acquisition possibles doivent être déterminées par le biais de l’agence européenne de défense (AED). Il faut examiner dans quelle mesure la planification de l’armée suisse peut accompagner l’élaboration de la planification des capacités (Capability Development Plan) de l’AED.
  • La Suisse doit également évaluer dans quelle mesure la planification de l’armée du DDPS peut suivre les travaux de la planification des capacités de l’OTAN afin de déterminer les possibilités de coopération à un stade précoce.

Quatrièmement, la Suisse doit davantage coopérer avec des pays partenaires dans l’entretien des armements. La coopération réduit les coûts grâce à des économies d’échelle et renforce les relations dans le domaine de la politique étrangère, en accord avec les principes stratégiques de « coopération, indépendance et engagement ».

Autoren
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Chokey Dunchu

Chokey Dunchu besitzt einen Lizenziatsabschluss in Politikwissenschaften der Universität Zürich. Sie ist Co-Leiterin des foraus-Programms Frieden & Sicherheit und beruflich tätig als Projektleiterin.

chokey.dunchu@foraus.ch