Accord institutionnel et clauses guillotines – une impression de déjà-vu ?

Darius Farman La publication du projet d'accord institutionnel constitue un événement majeur dans les relations entre la Suisse et l'Union européenne (UE). Le 7 décembre dernier, le Conseil fédéral a décidé de ne pas parapher l'accord et a annoncé la tenue d'une consultation jusqu'au printemps. Tandis que la Berne fédérale se repenche sur le texte, le foraus vous propose une série d'analyses sur ses enjeux les plus controversés.

Le projet d'accord institutionnel prévoit une nouvelle ‘clause guillotine’, qui se rajoute aux 9 (!) déjà existantes dans les accords Suisse-UE. De quoi s'agit-il ? Les guillotines nouvelle génération diffèrent-elles des anciennes ? Explication et analyse.

 

Sur un sujet aussi émotionnel, il convient de rappeler 3 faits : si la Suisse devient partie à l'accord institutionnel, elle pourra en tout temps le révoquer ; sa révocation déclenchera la fin de potentiels accords commerciaux futurs ; sa révocation déclenchera peut-être la fin d'accords commerciaux existants.

 I – La Suisse peut en tout temps dénoncer l'accord institutionnel

Selon l'Article 22 du projet d'accord, la Suisse aurait à tout moment la possibilité de dénoncer l'accord institutionnel. Il lui suffirait de notifier à l'Union européenne sa volonté de se retirer unilatéralement de l'accord. L'accord cesserait d'être applicable six mois après la notification.

Cependant, la dénonciation de l'accord institutionnel déclenche deux autres effets juridiques : une guillotine et une ‘guillotine à retardement’. Tous deux concernent les accords d'accès au marché.

Les accords d'accès au marché sont des accords permettant à la Suisse de participer à certains secteurs du marché intérieur de l'UE. Il existe aujourd'hui 5 accords considérés comme tels par la Suisse et l'UE, notamment ceux sur l'élimination des obstacles techniques et la libre circulation des personnes. Tous font partie du paquet des Bilatérales I conclu en 1999.

Si l'accord institutionnel est conclu, la Suisse et l'UE pourraient (et d'ailleurs souhaiteraient) conclure de nouveaux accords d'accès au marché, notamment un accord sur l'électricité.

Fait II –  Sa dénonciation déclenche une guillotine

Le premier effet juridique est que tous les accords d'accès au marché futurs entre la Suisse et l'UE cessent automatiquement de s'appliquer en même temps que l'accord institutionnel. Pour l'heure, il n'existe bien sûr aucun accord d'accès au marché ultérieur à l'accord institutionnel. Mais dans le cas de figure où un accord sur l'électricité serait conclu, la dénonciation de l'accord institutionnel entraînerait automatiquement la fin de cet accord.

Fait III – Sa dénonciation déclenche une guillotine à retardement

Le second effet juridique est que le sort des accords d'accès au marché préexistants doit être discuté par la Suisse et l'UE. S'ils ne parviennent pas à trouver une solution pour maintenir ces accords dans un délai de 3 mois, ceux-ci cesseront aussi d'être applicables. Sans volonté active des deux parties, la dénonciation de l'accord institutionnel débouche donc sur la fin de 5 des 7 accords du paquet bilatéral I conclu en 1999.

Des guillotines pas si nouvelles

Si l'accord institutionnel était conclu en l'état, les relations Suisse-UE ne compteraient pas moins de 10 clauses guillotines et 3 ‘clauses guillotine à retardement’.

Comme illustré par le tableau ci-dessous, la clause guillotine de l'accord institutionnel présente des similitudes avec celles des Bilatérales I. Cependant, contrairement à celles-ci, elle serait probablement unidirectionnelle : la dénonciation de l'accord institutionnel guillotinerait les accords futurs d'accès au marché, mais l'inverse ne serait pas vrai. Il serait certainement contreproductif qu'une résiliation d'un accord commercial comme celui sur l'électricité entraîne la fin de l'accord institutionnel encadrant tous les autres accords commerciaux.

Sur la forme, la ‘clause guillotine à retardement’ de l'accord institutionnel est similaire à celles des accords Schengen/Dublin. En substance, les différences sont néanmoins importantes. Tandis que la non-reprise du droit européen pertinent déclenche une ‘guillotine à retardement’ dans le cas de Schengen/Dublin, la non-reprise du droit de l'UE lié aux accords d'accès au marché entraînerait seulement des contremesures de la part de l'UE dans le cadre des règles établies par l'accord institutionnel (avec contrôle de proportionnalité par la cour arbitrale pour protéger la partie faible contre les rapports de force).

En revanche, l'abandon de l'accord institutionnel peut potentiellement guillotiner les cinq accords commerciaux dans son champ d'application. Cela peut se justifier par la fonction de l'accord-institutionnel, qui "encadre" ou "chapeaute" l'accès de la Suisse au marché intérieur européen (d'où les autres noms donnés à cet accord).

Cat. Accord Source Déclencheur Effet                                                                      
  Clauses guillotines
AB1 Libre circulation des personnes Art. 25(4) Accord dénoncé Les 6 autres AB1 tombent
Obstacles techniques (MRA) Art. 21(4) Accord dénoncé Les 6 autres AB1 tombent
Marchés publics Art. 18(4) Accord dénoncé Les 6 autres AB1 tombent
Agriculture Art. 17(4) Accord dénoncé Les 6 autres AB1 tombent
Transports terrestres Art. 58(4) Accord dénoncé Les 6 autres AB1 tombent
Transport aérien Art. 36(4) Accord dénoncé Les 6 autres AB1 tombent
Recherche Art. 14(4) Accord dénoncé Les 6 autres AB1 tombent
JAI Schengen Art. 17(2) Accord Dublin dénoncé L'accord Schengen tombe
Dublin Art. 16(2) Accord Schengen dénoncé L'accord Dublin tombe
InstA Projet d'accord institutionnel Art 22(2) Accord dénoncé Les futurs accords d'accès au marché tombent
  Clauses "guillotine à retardement"
JAI Schengen Art. 7(4) Non-reprise du droit UE Schengen Potentielle fin de l'accord Schengen
Dublin Art. 6(4) Non-reprise du droit UE Dublin Potentielle fin de l'accord Dublin
InstA Projet d'accord institutionnel Art. 22(2) Accord dénoncé Potentielle fin de 5 AB1

AB1 = Accords bilatéraux I (1999) | JAI = Accords liés à la Justice et aux Affaires Intérieures (intégrés dans les Accords bilatéraux II de 2004). Les accords sur la libre circulation des personnes et Schengen sont connectés. S'il n'existe aucun lien juridique entre les deux, l'UE les a déjà politiquement liés par le passé.

 

Conclusion

L'Article 22 du projet d'accord institutionnel a probablement fait l'objet d'âpres négociations entre la Suisse et l'Union européenne. Eu égard aux questions de guillotine, les intérêts de la Suisse comme ceux de l'UE peuvent être compris comme une volonté des acteurs de maximiser leur sécurité juridique. En cherchant à se passer de clauses guillotine, la Suisse augmente la sécurité juridique de son accès au marché intérieur de l'UE même si une initiative populaire demandant la résiliation de l'accord institutionnel devait un jour aboutir. On se souvient du dilemme cornélien auquel la Suisse a été confrontée jusqu'en 2017 entre l'application stricte de l'initiative "contre l'immigration de masse" et la préservation de l'accord sur la libre circulation des personnes, doté d'une guillotine. En réclamant l'établissement de clauses guillotine, l'UE veut elle aussi maximiser sa sécurité juridique en s'assurant que le système de démocratie semi-directe de la Suisse ne permette pas à celle-ci d'avoir le beurre (l'accès au marché) et l'argent du beurre (souveraineté formelle et restrictions migratoires).

On peut se demander dans quelle mesure la "guillotine à retardement" de l'accord institutionnel représente vraiment une menace crédible pour la Suisse. Cela impliquerait pour l'UE de renoncer à la libre circulation des personnes, alors que la Suisse accueille 300'000 travailleurs frontaliers et 1,4 million de ses citoyens sur son territoire. Cependant, l'insertion de cette clause montre bien à quel point l'accès au marché intérieur restera à l'avenir étroitement associé à l'existence d'un cadre institutionnel.

Les relations Suisse-UE s'apparentent de plus en plus à un jeu de Jenga géant : retirer un accord considéré comme central et le reste risque bien de s'effondrer avec.

 

Blogreihe Europa: Die Veröffentlichung des derzeitige Verhandlungsergebnis zum institutionellen Abkommen (InstA) ist ein wichtiges Ereignis in den Beziehungen zwischen der Schweiz und der Europäischen Union. Der Bundesrat hat am 7. Dezember 2018 beschlossen, vorerst auf eine Paraphierung des InstA zu verzichten, und den Abkommensentwurf in eine Konsultation zu schicken. Während sich Bundesbern diese Woche erneut mit dem Text befasst, präsentiert Foraus Ihnen eine analytische Blogreihe zu den umstrittensten Fragen rund um das InstA.

Image: AdobeStock

Autoren
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Darius Farman

Darius Farman is co-head of the foraus Europe programme. He is a graduate of the ETH Zurich and the College of Europe. His research focuses on Swiss-EU relations, free movement of persons and EU agencies.

darius.farman@foraus.ch