Flüssiges Plutonium in Babynahrung*: Investitionsschutz blockiert staatliche Regulierung

Von Kaspar Grossenbacher – Die Anzahl Investitionsschutzabkommen (ISA) hat in den letzten Jahren explosionsartig zugenommen. Streitfälle aus den Abkommen werden – von der Öffentlichkeit kaum beachtet – an internationalen Schiedsgerichten entschieden. Ein aktueller Fall zwischen Philip Morris und Uruguay unter dem Schweiz-Uruguay ISA zeigt, wie problematisch solche Abkommen sein können. Mit einer kleinen Anpassung könnten solche ISA jedoch einen Beitrag zur globalen Verbreitung von Sozial- und Umweltstandards leisten.

Philip Morris gegen Uruguay

Zurzeit läuft ein Verfahren des Zigaretten-Multis Philip Morris mit Sitz in Lausanne gegen den Kleinstaat Uruguay unter dem ISA zwischen der Schweiz und Uruguay. Der Grund für das Verfahren: Der frühere Präsident Uruguays und Krebsspezialist Tabaré Vázquez führte in den letzten Jahren eine sehr strenge Anti-Tabak-Gesetzgebung ein. So müssen zum Beispiel 80% der Verpackung aus Warnhinweisen bestehen. Der Philip Morris Konzern sah dadurch seinen Umsatz beeinträchtigt und klagte im Rahmen des Internationalen Zentrums zur Beilegung von Investitionsstreitigkeiten der Weltbank (ICSID) gegen die in seinen Augen „exzessiven“ Gesetze. Laut Philip Morris hat Uruguay Eigentumsrechte des Konzerns verletzt und dadurch gegen das ISA verstossen. Sollte das Schiedsgericht Philip Morris Recht geben, müsste Uruguay Entschädigungen in Millionenhöhe bezahlen.

Dieser Fall zeigt deutlich die problematische Seite des Investitionsschutzes. Legitime Regulierungsmassnahmen im Gesundheits- und Umweltbereicht ziehen kostspielige Prozesse und Entschädigungszahlungen nach sich. Es besteht die reale Gefahr, dass Regierungen aus Angst vor einem Prozess notwendige Massnahmen – zum Beispiel im Gesundheitswesen – unterlassen. Diese These wird im vorliegenden Fall erhärtet. So wurde die Anti-Tabak-Gesetzgebung in Uruguay im Hinblick auf den Konflikt mit Philip Morris bereits wieder entschärft.

Revolutionäres System

Investitionsschutzabkommen sind meistens Verträge zwischen zwei Staaten, die den ausländischen Investor vor Enteignung und diskriminierender Behandlung durch das Gastland der Investition schützen. Die Schweiz verfügt über mehr als 110 solcher Abkommen.

Das eigentlich revolutionäre an diesem System ist die Durchsetzung. Investoren können direkt das Gastland vor einem internationalen Schiedsgericht einklagen, ohne vorher den Gang durch lokale Gerichte machen zu müssen. Am häufigsten wird dabei ein Schiedsgericht aus dem System der Weltbank (ICSID) gewählt. Das Heimatland (z.B. die Schweiz im Philip Morris Fall) spielt nach Vereinbarung eines ISA in der Beziehung zwischen Investor und Gastland im Prinzip keine Rolle mehr. Wird der Investor X (mit Sitz in der Schweiz) in Uruguay enteignet, entscheidet allein Investor X, ob er Klage vor einem Schiedsgericht gegen Uruguay erheben will. Der Grundgedanke dahinter ist die Entpolitisierung von Investitionsstreitigkeiten – das Heimatland soll und darf (unter der ICSID wird der diplomatische Schutz während dem Schiedsverfahren ausdrücklich verboten) keine Rolle in der Streitigkeit zwischen dem Investor und dem Gastland spielen.

Was in der Theorie als eine wünschenswerte Emanzipation des Individuums gegenüber den Staaten erscheint, birgt in der Praxis jedoch Probleme, wie das Beispiel von Uruguay zeigt.

Mehr Autonomie müsste auch mehr Pflichten mit sich bringen

Es ist an der Zeit, die Aussenwirtschaftspolitik der Schweiz sinnvoll mit Sozial- und Umweltfragen zu verknüpfen. Wenn ISA staatliche Handlungsspielräume einschränken, müssen sie auch die Investoren in die Pflicht nehmen. Es kann nicht sein, dass multinationale Unternehmen und Investoren in den Genuss weitreichender Rechte und Garantien gegenüber dem fremden Staat kommen, im Gegenzug jedoch nicht die Verantwortung für die Auswirkungen ihrer unternehmerischen Tätigkeit übernehmen müssen.

Bei genauerem Hinsehen bietet das einzigartige System der ISA realistische Möglichkeiten, Investoren und multinationale Firmen besser in die Pflicht nehmen zu können. Das System der ISA könnte als Vehikel dienen, um Sozial- und Umweltstandards unbürokratisch, unpolitisch und kostengünstig zu verbreiten.

Bessere Regeln als im Gastland

Die Schweizer ISA könnten so angepasst werden, dass Investoren gewisse Sozial- und Umweltstandards einhalten müssten, um überhaupt vom Schutz des ISA profitieren zu können. Wenn der Investor X gewisse Standards nicht erfüllt (diese Standards könnten ohne weiteres in einem bilateralen Investitionsschutzabkommen aufgeführt werden) kann der Investor X im Streitfalle nicht in den Genuss von Entschädigungszahlungen durch das Gastland kommen. Ob diese Standards durch Investor X erfüllt worden sind, würde vom Schiedsgericht als Prozessvoraussetzung betrachtet und vor dem eigentlichen Verfahren gegen das Gastland geprüft. Dabei könnten für den Investor sogar höhere (autonome) Standards verlangt werden, als vom Staat, in dem er investiert, vorgeschrieben. Der Grund dafür ist einfach: Vielfach verfügen Entwicklungsländer über schwache Gesetze – etwa im Arbeitsschutz. Oder vorhandene Gesetze werden nicht konsequent umgesetzt. Deshalb kann unter Umständen nur ein weitergehender (autonomer) Standard zu einer Erhöhung der Sozial- und Umweltstandards führen.

Realistisch und wirksam

Dieser Vorschlag ist realistisch, denn dem Gastland ist jede Möglichkeit willkommen, sich gegen Entschädigungszahlungen abzusichern. Gleichzeitig kommt es kostenlos in den Genuss gewisser Sozial- und Umweltstandards, ohne dass es zur Durchführung irgendwelcher Kontrollen verpflichtet wird oder solche Kontrollen erdulden muss. Auch das Heimatland profitiert kostenlos von höheren Sozial- und Umweltstandards im Ausland. Speziell im Umweltbereich haben Massnahmen (zum Beispiel bezüglich giftiger Abfälle oder CO2 Ausstoss) globale Auswirkungen. Beide Vertragsparteien haben keine direkten finanziellen oder politischen Konsequenzen zu befürchten. Die Kosten trägt alleine der Investor und zwar in seinem eigenen Interesse.

Die Wirksamkeit dieser Lösung hängt davon ab, welchen wirtschaftlichen Stellenwert ein ISA für einen bestimmten Investor darstellt. Spielt der Schutz des ISA für den Investor eine grosse Rolle, wird er sich aus Eigeninteresse an die vorgesehenen Sozial- und Umweltstandards halten. Auf der anderen Seite gibt es sicher Investoren, die den Schutz des ISA nicht in Anspruch nehmen wollen und dementsprechend die Standards nicht einhalten würden. Betrachtet man jedoch die sehr hohen Entschädigungssummen, die Investoren im Rahmen von Schiedsgerichtsverfahren in den letzten Jahre zu gesprochen wurden, darf davon ausgegangen werden, dass Investoren ein vitales Interesse am Schutz durch ISA haben. Im Nachgang zur argentinischen Finanzkrise wurden beispielsweise Investoren aus verschiedenen Ländern mehre hundert Million Dollar zugesprochen.

Kaspar Grossenbacher, studiert in Basel und Genf Völkerrecht und ist Mitglied der Arbeitsgruppe Völkerrecht bei foraus.

*Die folgende Aussage wurde von einem kanadischen Anwalt im Zusammenhang mit dem Investitionsschutzkapitel des NAFTA gemacht: “They could be putting liquid plutonium in children’s food. If you ban it and the company making it is an American company, you have to pay compensation.” Bill Moyers in “Trading Democracy”, PBS, Feb. 5, 2002/Mary Hallward-Driemeier, Do Bilateral Investment Treaties Attract FDI? Only a Bit ! And They Could Bite.

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