Volksinitiativen: Bausatz für eine Reform

Seit der Annahme der Minarett-Initiative entstand eine lebhafte Diskussion darüber, wie das delikate Verhältnis zwischen der direkten Demokratie einerseits und den Grundrechten und den internationalen Verpflichtungen der Schweiz andererseits wieder ins Gleichgewicht gebracht werden kann.

Diese Diskussion ist hochaktuell, jedoch keineswegs neu. Die historische Untersuchung dieses Diskussionspapiers zeigt auf, dass seit Ende des 19. Jahrhunderts immer wieder Volksinitiativen zustande kamen, welche mit den Grundrechten oder mit völkerrechtlichen Verpflichtungen der Schweiz kollidierten. Neu ist lediglich, dass solche problematische Volksbegehren von Volk und Ständen angenommen werden.

Bei der Umsetzung dieser Volksentscheide stiess die Praxis regelmässig an ihre Grenzen. Als Reaktion auf diese Umsetzungsprobleme wurden aus Politik und Wissenschaft zahlreiche Vorschläge vorgebracht, welche zum Ziel haben, Kollisionen zwischen Volksinitiativen und den Grundrechten oder dem Völkerrecht künftig zu vermeiden. Die Rede war dabei unter anderem von einer Ausweitung der materiellen Schranken der Volksinitiativen, von einer Prüfung durch das Bundesgericht oder von einer neuen Interpretation des zwingenden Völkerrechts. Als Folge eines Auftrags der Bundesversammlung präsentierte der Bundesrat Ende März 2011 schliesslich zwei konkrete Reformideen: Eine materielle Vorprüfung mit Warnhinweis auf dem Unterschriftenbogen und die Erweiterung der materiellen Schranke um die Kerngehalte der Grundrechte.

Die verschiedenen Vorschläge setzen an unterschiedlichen Stellen des Prozesses einer Volksinitiative an und übersehen teilweise die Reflexwirkung, den gewisse Änderungen auf andere Stellen des Verfahrens haben. foraus hat alle bisher vorgebrachten Ideen nochmals aufgearbeitet und auf ihre Vor- und Nachteile hin analysiert. Zur Veranschaulichung bedient sich das Diskussionspapier eines Baukastensystem: Der Baukasten soll aus drei Komponenten bestehen, denn bei jedem Reformvorschlag müssen drei Fragen getrennt voneinander untersucht werden: Welche Institution ("Wer") darf zu welchem Zeitpunkt ("Wann") mit welchen Instrumenten ("Wie") in den Prozess einer Volksinitiative eingreifen.

Aus allen Vorschlägen werden schliesslich drei Favoriten ausgewählt und anhand von fünf kritischen Volksinitiativen durchgeprüft:

Eine Minimalvariante, welche sich lediglich auf die Vorverschiebung des Zeitpunkts der Gültigkeitsprüfung der Volksinitiativen beschränkt. Die materiellen Schranken der Gültigkeit werden im heutigen Zustand erhalten und das Gleichgewicht der Gewalten bleibt gewahrt. Durch die Vorverlegung soll das Parlament bei seinem Sachentscheid lediglich vom politischen Druck der 100'000 gesammelten Unterschriften entlastet werden.

Eine Optimalvariante, die den Fokus nicht auf die Vereinbarkeit von Volksinitiativen mit dem Völkerrecht, sondern auf deren Vereinbarkeit mit den Grundrechten in der Bundesverfassung legt. Die Bundeskanzlei nimmt dabei vor der Unterschriftensammlung eine materielle Vorprüfung vor, welche auf dem Sammelbogen vermerkt wird. Zusätzlich räumt eine Kollisionsnorm den Grundrechten vor allen anderen Verfassungsbestimmungen, den Bundesgesetzen und dem Völkerecht ein Vorrecht ein. Die Wirkung einer Initiative könnte damit erst im Nachhinein beschnitten werden und nur dort wo sie in die grundrechtlich geschützte Position einer betroffenen Person eingreift. Diese Reform bietet Raum für umstrittene Initiativen, ermöglicht jedoch im Nachgang eine rechtliche Einzelfallprüfung, welche grundrechtswidrigen Automatismen entgegenwirkt.

Eine Maximalvariante, welche alle drei Komponenten erneuert: Der Zeitpunkt der Gültigkeitsprüfung wird vor die Unterschriftensammlung verlegt, die Ungültigkeitsgründe werden erweitert und neu entscheidet das Bundesgericht über die Ungültigkeit von Initiativen. Die materielle Schranke wird um die Grundrechte erweitert.

Alle drei Vorschläge bedürfen zu ihrer Umsetzung einer Verfassungsänderung. Dies ist unseres Erachtens bei einer Umgestaltung der Volksrechte auch angebracht.

Die Analyse der aktuellen politischen Landschaft zeigt, dass die Minimalvariante dank ihrem geringen Eingriff ins bestehende System die grössten Umsetzungschancen hat, die Maximalvariante aufgrund des Einbezugs des Bundesgerichts wohl die geringsten. Die politischen Chancen der Optimalvariante sind schwer abschätzbar und hängen nach unserer Analyse von dem politischen Stimmverhalten der Mitteparteien ab.

Trotz allem Enthusiasmus für eine Reform sollte bedacht werden, dass die Volksinitiative ein bewährtes Mittel der politischen Partizipation des Volkes an der Gesetzgebung ist. Sie ist gleichzeitig auch eine permanente Herausforderung für die Konkordanz und stellt Entscheide des politischen Systems latent in Frage. Jeder Eingriff könnte unabsehbare Folgen für die demokratische Tradition der Schweiz zeitigen. Eine Reform sollte deshalb wohlüberlegt angegangen werden und unabhängig von der momentanen politischen Stimmung auf demokratische Nachhaltigkeit abzielen. Die politischen Kräfte sollten sich nicht vorschnell auf bestimmte Lösungsideen fixieren, sondern sich grundsätzliche Gedanken darüber machen, wie das Gleichgewicht von Grundrechten, Völkerrecht und der direkten Demokratie neu geregelt werden soll. Aufgrund der Tragweite der Problematik ist eine sorgfältige und umfassende Diskussion unabdingbar.